北京希优照明设备有限公司不服上海市商务委员会行政决定案
（《最高人民法院公报》2011年第7期）
【裁判摘要】
电子政务有别于传统行政方式的最大特点，体现在行政方式的无纸化、信息传递的网络化等方面。当事人在接受电子政务化的行政处理方式后，又以行政机关未向其送达书面处理决定书为由主张行政程序违法的，人民法院不予支持。
原告：北京希优照明设备有限公司，住所地：北京市朝阳区惠新里。
法定代表人：蒋瑞国，该公司董事长。
被告：上海市商务委员会，住所地：上海市长宁区娄山关路。
法定代表人：沙海林，该委员会主任。
第三人：上海浦东国际机场进出口有限公司，住所地：上海市浦东新区浦东机场纬一路。
法定代表人：胡建明，该公司董事长。
第三人：上海机场（集团）有限公司，住所地：上海市浦东新区浦东机场启航路。
法定代表人：吴念祖，该公司董事长。
第三人：上海艾伯克斯照明设备有限公司，住所地：上海市闵行区龙吴路。
法定代表人：霍杰（Geoffrey Hall），该公司董事长。
原告北京希优照明设备有限公司（以下简称希优公司）不服被告上海市商务委员会（以下简称市商委）于2008年12月29日发布的0681-0840ZBJ08022号中标公告的行政决定，向上海市长宁区人民法院提起行政诉讼。
原告希优公司诉称：原告系上海虹桥国际机场扩建工程西航站楼站坪工程、维修机坪、货机坪工程高杆灯国际招标项目的投标人，上述项目评标方法为最低评标价法，原告在所有投标人中报价最低，但被评定为技术废标。原告根据国家商务部第13号令《机电产品国际招标投标实施办法》（以下简称《13号令》）的规定向被告市商委多次提出书面质疑，被告作出了责成招标机构重新评标的决定。重新选定的专家仍评定原告投标为技术废标，但变更了理由，被告下属机电办对此认可，并于2008年12月29日发布了中标公告。原告认为，被告在收到原告提出的质疑后，虽在网上进行了公告，但没有针对原告的质疑作出答复，程序上违法；新的评标委员会在作出原告投标仍为技术废标的结论时，所依据的理由为投标文件中照度计算书部分区域的照度均匀比不满足招标文件和强制性民用航空行业标准的规范要求。这一理由改变了第一次评标的废标理由，违反了《13号令》第四十一条第三款关于“评标结果公示为一次性公示，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据”的规定，被告在受理质疑过程中没有履行应有的监督审查职责；重新评标的评标委员会专家没有达到《13号令》规定的五位，同时重新评标的评标委员会中有招标机构的代表居某，此前其也参加了第一次评标，致使重新评标有失公正；招标文件中没有明确写明对“站坪其他地区照度均匀比”的要求，但先后两次评标的废标理由均引用了此要求，其理由不当。综上，被告没有对重新评标理由和评标委员会专家行使合法有效的审核和监督，导致重新评标有失公平。请求撤销被告于2008年12月29日作出的0681-0840ZBJ08022号中标公告的具体行政行为。
被告市商委辩称：被告系上海市国际机电产品招标投标主管部门，其依据《中华人民共和国招标投标法》、《13号令》、《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》以及其他相关法律规定通过招标网对机电产品国际招标进行管理和服务。被告依法通过招标网接受了原告希优公司提出的质疑，并作出了责成招标机构组织重新评标的决定。经专家重新评标仍评定原告为废标，被告经审核认为重新评标程序完全符合《13号令》规定，即在招标网上操作，作出维持原评标结果的决定，网络自动即时生成质疑处理结果，并以“高杆灯中标公告”形式告知了原告。被告认为，《13号令》和本次招标文件中均明确规定机电产品国际招标应当在招标网上完成评审专家抽取、评标结果公示、质疑处理等招标业务的相关程序，被告正是根据上述规定按照商务部设计的网络操作程序，依法受理了原告提出的质疑，并以网上公告的形式作出处理决定，系依法履职，程序上完全合法；重新评标的废标理由与第一次评标的废标理由在内容上是一致的，只是表达方式有所区别，因此不能认为超出了原废标理由的范围，且参与重新评标的专家有权独立做出评标结论而不受第一次评标结论和理由的影响，《13号令》第四十一条第三款的规定不适用于重新评标；法律、法规没有赋予被告对重新评标委员会专家组的意见进行实质性审查的职权，被告只是对招标评标程序进行监督、协调。经审核，专家组成员系重新在网络上随机抽取，其中四人是国家级专家，另外一人居某是招标人和招标机构代表，重新评标委员会专家组成完全符合《13号令》规定；被告在质疑处理过程中已按规定对招标文件进行了审核，没有发现招标文件存在影响评标结果公正性的情况，因此作出了维持原评标结果的决定。综上，被告作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人上海浦东国际机场进出口有限公司（以下简称浦东机场公司）述称同意被告市商委的意见，并认为：《13号令》第四十一条第三款“评标结果公示为一次性，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据”仅仅适用于第一次评标过程，重新组成专家评审委员会所做出的评标结果不受该条款的限制，即不受第一次废标理由的限制；评审专家的抽取是由网络操作完成，商务部已通过招标网这个电子平台强制实现了随机抽取的功能，招标机构和业主是无法逾越招标网平台的约束随意指定专家的；《中华人民共和国招标投标法》和《13号令》都明确规定，评标委员会由专家、招标人和招标机构代表等五人以上单数组成，居某在原评标委员会和重新评标委员会中的身份均是招标人、招标机构代表，完全符合规定；招标文件2．1．13．9条对站坪其他地区照度均匀比未提出明确要求，但招标文件中的《民用机场飞行区技术标准》中对此有明确要求，且该标准为强制性民用航空行业标准。经重新评标，原告希优公司的投标文件不符合该强制性民用航空行业标准。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人上海机场（集团）有限公司（以下简称机场集团公司）述称：同意被告市商委及第三人浦东机场公司的意见，请求法院驳回原告希优公司的诉讼请求。
第三人上海艾伯克斯照明设备有限公司（以下简称艾伯克斯公司）述称，同意被告市商委及第三人浦东机场公司的意见。原告希优公司认为被告具体行政行为违法，但不能提供法律依据进行证明，请求法院驳回原告的诉讼请求。
上海市长宁区人民法院一审查明：
第三人机场集团公司委托第三人浦东机场公司通过国际招标采购某国际机场扩建工程所需高杆灯，该招标项目于2008年9月8日开标，共有艾伯克斯公司、E灯具厂及原告希优公司三家企业参与投标。经招标机构组织的评标委员会评审，推荐艾伯克斯公司中标，该评标结果于2008年10月7日在招标网上进行公示。评标委员会对原告的评审结论为：技术废标。理由为：站坪与航站楼间路面等区域的照度均匀比大于4：1，不满足招标文件第八章2．1．13．9条要求。原告不服评标委员会的评标结果，认为招标文件中并没有对站坪与航站楼间路面等区域的照度均匀比作出要求，废标理由不成立，故于2008年10月13日、10月28日两次向被告市商委提出书面质疑，要求重新评标。被告于同年12月10日在招标网上作出重新评标的质疑处理决定，要求招标机构严格按规定组织专家重新评标。招标机构根据被告要求组织了新的评标委员会进行了重新评标，新的评标委员会评审结论仍为技术废标，理由为投标文件中照度计算书部分区域的照度均匀比不满足招标文件和强制性民用航空行业标准的规范要求。被告收到招标机构提交的重新评标专家报告后，作出了“同意专家复评意见，维持原评标结果”的决定，并于同年12月29日对重新评标报告予以网上备案，招标网当即自动生成高杆灯中标公告，公告显示：“经重新评标，艾伯克斯公司为某国际机场扩建工程西航站楼站坪工程、维修机坪、货机坪工程高杆灯国际招标项目的最终中标人。”被告于12月31日通过招标网出具《国际招标评标结果通知》，招标机构凭该通知向中标人发出中标通知书，并将结果通知其他投标人，同时将投标保证金退还各投标来中标人。原告不服，提起涉案行政诉讼。
以上事实，有原、被告双方提交的证据予以证实。
本案一审的争议焦点是：被告市商委作出的维持重新评标结果的处理决定是否合法。
上海市长宁区人民法院一审认为：
依据《中华人民共和国招标投标法》、《13号令》、《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》以及其他相关法律规定，被告市商委作为机电产品国际招标投标活动行政主管部门，依法具有受理质疑、作出行政决定等的法定职权。
本案系电子政务引发的新类型案件，原、被告双方对被诉具体行政行为是否符合法定程序的争议，实质上是基于对传统与现代政府行政方式的不同认识。当今社会信息技术高速发展，电子政务的出现是信息技术影响政府行政方式的结果。电子政务，可以理解为现代政府行政的新方式，这种通过应用信息技术的方式有利于改善公共服务，增强公共参与、政务公开和民主程度，促进政府办公自动化、电子化、网络化和信息资源的全面共享，有利于提高公共管理效率、公共决策科学性。电子政务有别于传统行政方式的最大特点，在于行政方式的无纸化、信息传递的网络化、行政法律关系的虚拟化等。本案中，《13号令》第六条已明确规定机电产品国际招标应当在招标网上完成评审专家抽取、评标结果公示、质疑处理等招标业务的相关程序，且本案所涉的《机电产品采购国际竞争性招标文件》也明确规定，机电产品国际招标在招标网上进行招标项目建档，招标公告发布、评标结果公示、质疑处理等招标程序，投标人必须于投标截止期前在招标网上成功注册。因此，原告希优公司对于机电产品国际招标、质疑处理采用网络化方式是明知的。原告选择本涉案投标项目，就表明其接受网络化的招投标方式和相关质疑处理的电子政务化行政处理方式。行政处理决定的载体可以有多种，可以采用电子方式也可以采用书面方式。行政机关作出行政决定后，可以通过计算机等自动设备将其转化成有文字的纸制品送达行政相对人，也可以通过网络以电子行政决定书的形式通知相对人，相对人也可以通过打印机将该行政决定打印在纸制品上，但是电子政务的初衷在于提高行政效率、节约行政成本，如果都以纸质记载文字为形式要件，则不能发挥计算机技术在提高行政效率上的优势。当然，自动设备作出的行政行为的形式，也理应符合程序法对形式上的一般规定。被告市商委对重新评标进行审核后，以公告形式在网络上作出的行政决定，符合《13号令》有关程序的规定，《13号令》也没有规定以网络方式作出行政决定的，还要另外向相对人送达书面的处理决定书。原告在接受电子政务化的行政处理方式后，又以被告未向其送达书面的处理决定书为由主张被告程序违法，缺乏法律依据，不予采纳。
判断被告市商委作出的重新维持评标结果的处理决定是否合法，还应当分析以下问题：一是对重新评标理由的审核；二是对重新评标专家抽取的审核；三是对招标文件的审核。
关于对重新评标理由的审核问题。《13号令》第四十一条规定：“在评标结束后，招标机构应当在招标网进行评标结果公示，公示期为七日。招标机构应按商务、技术、价格评议三个方面对每一位投标人的不中标理由在《评标结果公示表》中分别填写。填写的内容必须明确说明招标文件的要求和投标人的响应内容，《评标结果公示表》中的内容包括‘推荐中标人及制造商名称’、‘评标价格’和‘不中标理由’等，应当与评标报告一致。评标结果公示为一次性公示，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据，因商务废标而没有参加技术评议的投标人的技术偏离问题除外。”该条主要是关于首次评标结果公示时间、公示内容的规范性要求，而不是针对重新评标的要求。《13号令》第四十一条第三款的立法用意，在于制约首次评标委员会的评审行为，要求在作出决定后不得随意更改，不中标理由必须公示，以此来约束评审委员会审慎对待评标过程。从《13号令》的行文体系来看，第四十一条至第五十一条是以时间为线索的程序法规则。《13号令》第五十条第二款规定，“主管部门对质疑的处理意见一经作出立即生效并进行公示结果公告。”若投标人仍有异议，只能寻求复议或诉讼的救济方式，而不能循环往复地适用第四十一条至第五十条。因此，一个招投标项目最多只能经历一次重新评标，第四十一条第三款关于“评标结果公示为一次性公示，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据”的规定显然只适用于第一次评标，并不适用于重新评标。设置重新评标这一程序的用意，就是完全不受第一次评标的影响重新作出评价，对于一个完全独立的重新组成的评审委员会而言，其评审结果如果要受制于前一次评审结果，显然不合理，也与《13号令》的立法目的相违背。原告希优公司以重新评标违反《13号令》第四十一条第三款的规定而要求撤销被告市商委作出的具体行政行为，其理由不能成立。
关于对重新评标专家抽取的审核问题。《13号令》第三十三条第一款规定：“评标委员会由具有高级职称或同等专业水平的技术、经济等相关领域专家、招标人和招标机构代表等五人以上单数组成，其中技术、经济等方面专家人数不得少于成员总数的三分之二。”第四十九条第二款规定：“重新评标的专家应从国家级专家库中重新随机抽取，国家级专家不足时，可由地方级专家库中补充，但国家级专家不得少于三分之二，参加重新评标的专家人数不得少于前一次参与评标的专家人数。重新评标的评标结果需报送相应主管部门备案。”根据被告市商委提供的证据，本案所涉重新评标的评标委员会共有五人组成，包括专家四人和招标人、招标机构代表一人，四名专家均是国家级专家，达到了成员总数的三分之二，也没有少于首次评标四名专家的人数。《13号令》规定的评标委员会由专家、招标人和招标机构代表五人以上单数组成，并非原告希优公司所理解的五名专家组成评标委员会，招标人、招标机构的代表也是评标委员会的成员之一。商务部《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》第三十四条规定：“重新评标专家不得包含前一次参与评标和审核招标文件的专家。”该规定仅是针对专家而言，对评标委员会中的招标人、招标机构代表并未提出要求。居某在首次评标的评标委员会和重新评标的评标委员会中的身份均是招标人、招标机构代表，上述法律、法规没有规定招标人、招标机构的代表参加了第一次评标就不得参加重新评标。原告关于参加过第一次评标的招标人、招标机构代表再次参加重新评标有失公正的意见，缺乏法律依据。
关于对招标文件的审核问题。商务部《关于印发进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定的通知》第三十三条明确规定：“在质疑处理过程中，如发现招标文件重要商务或技术条款（参数）出现内容错误、前后矛盾或与国家相关法律法规不一致的情况，影响评标结果公正性的，当次招标视为无效，主管部门将在招标网上予以公布。”虽然根据《13号令》第三十三条规定，评标由评标委员会负责，但是被告市商委作为主管部门对招标文件负有审查的义务。涉案招标文件中，对“站坪其他地区照度均匀比”没有明确提出要求，但招标文件明确规定“所有提供设备的设计、制造、检验、测试、验收等标准应符合国际标准化组织及国际、国内相关行业已实施的标准”，其中《民用机场飞行区技术标准》系在招标文件中被引用的标准之一，该标准为中国民用航空总局发布，且中国民用航空总局于2006年6月1日颁布施行的《关于发布〈民用机场飞行区技术标准〉的通知》中明确写明该标准为“强制性民用航空行业标准”，即必须执行的标准。虽然招标文件中对“站坪其他地区照度均匀比”没有明确提出要求，但鉴于《民用机场飞行区技术标准》对照度均匀比有明确的要求，两者并不矛盾，因此招标文件并未出现“重要商务或技术条款（参数）内容错误、前后矛盾或与国家相关法律法规不一致的情况”。原告希优公司的诉讼主张不能成立。
综上，被告市商委作出的维持原评标结果的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，行政程序合法，适用法律正确。原告希优公司认为被诉具体行政行为违法，要求撤销被诉维持原评标结果具体行政行为的诉讼请求，因缺乏相应的事实证据和法律依据，不予支持。据此，上海市长宁区人民法院根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，于2010年1月15日判决如下：
驳回原告希优公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告希优公司负担。
希优公司不服一审判决，向上海市第一中级人民法院提起上诉，坚持原审诉讼请求，要求撤销被上诉人市商委对重新评标意见进行审核后所作出的维持原评标结果的决定。其主要上诉理由是：废标理由事实依据不足，重新评标后，将废标理由由初评时不满足招标文件打星号条款改变为招标文件要求以外的其他理由没有依据，废标理由不能成立。重新评标是一次招投标过程中对初评质疑的处理程序，应当受《13号令》第四十一条第三款等条款的规制，既然重新评标后原废标理由不成立，说明上诉人的质疑已经成立，不应再以新的理由宣告废标。被上诉人未提供对重新评标专家抽取过程进行监督的证据，且重新评标应以专家组意见作出而不是组成新的评标委员会，居某作为专家参与重新评标不符合规定。根据《13号令》，投标人如对评标结果有异议，除在网上提出质疑外，还应提交书面文件，故本案所涉并非纯粹的电子政务。被上诉人收到上诉人质疑后，未向上诉人送达针对上诉人质疑的处理决定，也未告知上诉人是否受理质疑、是否启动重新评标等内容,其行政程序违法。请求二审法院撤销原判，支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人市商委辩称：坚持原审答辩意见。被上诉人对重新评标的审核决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定权限和程序，请求二审法院维持原判。
原审第三人浦东机场公司述称：同意被上诉人市商委意见。机场正式运营前必须经过民航总局的专业验收，上诉人希优公司提供的产品技术指标不符合民航总局的强制性要求。请求二审法院维持原判。
原审第三人机场集团公司、艾伯克斯公司均述称同意被上诉人市商委意见，请求二审法院维持原判。
上海市第一中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
上海市第一中级人民法院二审认为：
根据《中华人民共和国招标投标法》、《13号令》、《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》等规定，被上诉人市商委具有监督本市机电产品国际招标投标活动、作出涉案行政决定的法定职权。根据本案事实，被上诉人受理上诉人希优公司的质疑后，责成招标机构重新评标，并在审查重新评标报告过程中，依法对招标文件、重新评标专家的组成、复评意见等内容进行了监督审核，查明重新评标报告符合法律规定，作出同意复评意见、维持原评标结果的决定，其行政行为合法。被上诉人在招标网上作出重新评标的质疑处理决定，对重新评标报告依法进行审查后作出审核决定，并对重新评标报告予以网上备案，生成涉案高杆灯中标公告，行政程序亦无不当。
根据涉案重新评标专家材料载明的专家姓名、职务、专家库级、人数等信息，参与涉案重新评标的专家组成符合法定要求。被上诉人市商委关于网络系统设计程序已经足以保证评审专家抽取的随机性和公正性的答辩意见应予采纳。上诉人希优公司认为被上诉人应对重新评标专家抽取过程进行现场监督的上诉意见缺乏法律依据，其对于重新评标负责机构及评标委员会组成人员的质疑，亦缺乏相应的事实和法律依据，均不能成立。
原审法院关于《13号令》第四十一条第三款规定只适用于第一次评标，并不适用于重新评标的意见正确，上诉人希优公司关于重新评标更改废标理由违反《13号令》第四十一条第三款规定的上诉意见，不能成立。
相关法律已明确规定招标业务的相关程序均在招标网上完成，被上诉人市商委已依法在招标网上公布了组织专家重新评标的质疑处理决定，又于重新评标后对重新评标报告予以网上备案，生成了载明最终中标人的中标公告。上诉人希优公司通过查看招标网上公布的上述内容即已知道被上诉人经过重新评标作出了维持原评标结果的决定。因此，上诉人关于被上诉人应直接向其送达针对质疑作出的处理决定的上诉意见，及其对于处理过程相关程序的质疑意见，因未提供相应的法律依据，不予采纳。
综上，上海市第一中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2010年5月19日判决：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人希优公司负担。
本判决为终审判决。