眉山气雾剂厂诉眉山市人民政府、眉山市国土局土地行政登记案

（《最高人民法院公报》2005年第2期）

【裁判摘要】

根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条的规定，对于当事人提起的行政诉讼，人民法院应该立案而未立案，又未出具书面裁定，造成当事人向其他部门上访、申诉并继续向人民法院起诉的，不应将当事人第一次起诉被拒绝后，由于非自身原因延误的时间，计算在起诉期限内。

原告：北京天然香妆品研究所眉山气雾剂厂，住所地：四川省眉山市东坡区。

法定代表人：涂文灿，该厂厂长。

被告：四川省眉山市人民政府。

法定代表人：崔保华，四川省眉山市市长。

被告：眉山市国土资源局，住所地：四川省眉山市东坡镇。

法定代表人：陈大权，该局局长。

第三人：四川省眉山市东坡区永升工贸有限公司（原四川省眉山县永升工贸有限公司），住所地：眉山市东坡区。

原告北京天然香妆品研究所眉山气雾剂厂（以下简称气雾剂厂）因不服原眉山县人民政府颁发的眉国用（1996）1842号《国有土地使用证》，向眉山市中级人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：2002年10月，我厂向眉山市国土资源局（以下简称国土局）提出书面申请，请求对位于眉山市中心城区诗书路南段的5．51亩土地进行使用权登记确认。该局于2003年12月8日书面通知不予受理，理由是该申请属于“重复登记”，该土地已经由眉国用（1996）1842号《国有土地使用证》确认给了永升公司。我厂拥有该土地本属自己所有的原始依据，理应取得该土地的使用权证书。为此，请求撤销国土局（1996）1842号《国有土地使用证》。

被告眉山市政府辩称：原眉山县人民政府颁发的眉国用（1996）1842号《国有土地使用证》事实清楚，证据充分，程序合法。原告1996年已经知道原眉山县人民政府颁发了土地使用权证，现在提起行政诉讼，超过为期两年的起诉期限。

被告眉山市国土局辩称：1992年原告由于资金不足与永升公司签订了争议土地转让协议，且永升公司1996年已经申请土地登记，取得了土地使用权证。1999年原告向原眉山县政府多次反映解决颁证问题，原眉山县国土局专门组织人员进行调查、取证、查阅档案资料，并经局长办公会议研究决定，认为颁发给永升公司的土地使用证书（1996）1842号合法，形成了眉国土函（1999）7号《关于眉山气雾剂厂控告眉山县永升工贸公司非法取得该厂土地使用权的调查情况汇报》，并送达了原告。故原告现在提起诉讼已超过起诉期限。

第三人永升公司同意被告国土局的意见。

本案诉讼中，眉山市政府为证明气雾剂厂的起诉已超过法定起诉期限提供的证据有：

1．气雾剂厂的书面报告。该报告载明：“自从我厂于1996年7月得知眉山永升公司将我厂已取得的土地使用权骗走后，不只一次地向眉山县国土局申诉过，国土局一直置之不理。”

2．气雾剂厂2001年3月16日向眉山市人民政府递交的《行政复议申请书》。该申请书载明：“1996年6月18日，申请人到县国土局办理土地使用权证时，方发现被申请人已将该宗土地使用权证办给了眉山县永升公司。”

3．眉山县国土局1999年3月24日作出的眉国土函[1999]7号《关于眉山气雾剂厂控告眉山县永升工贸公司非法取得该厂土地使用权的调查情况汇报》。

上述证据用以证明原告在1996年就知道了颁证行为的内容。

气雾剂厂为证明其起诉未超过法定起诉期限提供的证据有：

1．国土资源部2000年5月30日对其作出的信访批复。

2．眉山市法制局2001年3月23日作出的眉府复受字[2001]第1号《受理复议申请通知书》和2001年4月18日作出的眉府复终字[2001]1号《行政复议终止通知书》。

3．眉山市国土局2003年12月4日作出的《不予受理土地登记通知书》。

上述证据均用以均证明超过法定起诉期限不是因气雾剂厂自身的原因造成的。

眉山市中级人民法院认定的案件事实如下：

1996年，本案第三人四川省眉山市东坡区永升工贸有限公司（以下简称永升公司）依照相关手续经申请取得了眉国用（1996）1842号国有土地使用权证（以下简称1842号土地使用权证）。此后，原告气雾剂厂曾因对该证所载土地使用权持有异议，多次向有关部门反映。1999年，原告再次向当时的眉山县政府反映颁证问题后，当时的眉山县国土局专门组织人员进行了调查、取证，并经局长办公会议研究决定，认为颁发给永升公司的1842号土地使用证的行为合法，并形成了眉国土函（1999）7号《关于眉山气雾剂厂控告眉山永升公司非法取得该厂土地使用权的调查汇报》，送达了原告。

本案的争议焦点是：原告的起诉是否超过诉讼时效。

眉山市中级人民法院认为：

原告气雾剂厂起诉请求撤销颁证行政行为，系以取得土地使用权为最终目的。气雾剂厂要求颁发的土地使用权证，确权机关即颁证法定职权机关是眉山市政府，故应将颁证机关列为被告。国土局审查颁证条件的行为，应视为受眉山市政府委托的行为。受托机关的行为对申请人的权利和义务也会产生实际影响，故也应当列为本案被告。

被告眉山市政府的颁证行为实施在1996年，而原告气雾剂厂的法定代表人涂文灿在1999年就已知道该证内容，并多次向当时的眉山县政府反映情况，国土局专门进行了调查并写出了书面调查报告。该报告已向气雾剂厂送达，据此，应认定气雾剂厂是知道有关内容的。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据该规定，气雾剂厂的起诉限期，应从1999年3月受到被告国土局眉国土函（1999）7号《关于眉山气雾剂厂控告眉山永升公司非法取得该厂土地使用权的调查汇报》起计算，至2001年3月止。而气雾剂厂提起本案诉讼时显然已超过起诉期限，故其诉讼请求依法不予保护。

综上，眉山市中级人民法院于2004年6月3日裁定：

驳回原告眉山气雾剂厂请求撤销眉国用（1996）1842号《国有土地使用证》的起诉。

气雾剂厂不服一审裁定，向四川省高级人民法院提起上诉。

气雾剂厂上诉理由是：1996年我厂向眉山市国土局申请领取《土地使用证》时被告知，该土地已经被赋予他人。我厂当即申明，该颁证行为不合法，并随之向当时的眉山县人民法院提起行政诉讼。眉山县人民法院以该纠纷应先到人民政府裁决为由，没有立案。我厂向当时的眉山县政府提起行政复议时，又被告知已经超过复议期限。迫于无奈，我厂只得采取上访、申诉的方式主张权利。眉山县国土局作出眉国土函[1999]第7号文件后，我厂又以此为由向法院提起行政诉讼，法院又以该文件是政府内部公文，不是可诉具体行政行为为由拒绝立案。我厂只好继续上访。2002年底，我厂以自己拥有的征地资料原件向眉山市政府提出土地登记申请，眉山市政府直到2003年12月7日才出具了不予受理通知书。我厂的起诉期限应当从收到眉山市政府的不予受理通知书起计算，没有超过法定起诉期限。请求依法改判。

眉山市政府和眉山市国土局答辩称：1996年4月，永升公司经依法申请，并经眉山县国土局审核和眉山县人民政府批准，取得了位于眉山市诗书路南段的5．51亩土地的《国有土地使用证》。气雾剂厂在1999年就知道了具体颁证内容，多次要求当时的眉山县人民政府解决颁证问题，眉山县国土局专门组织人员进行调查、取证后，已经以书面形式答复了气雾剂厂。气雾剂厂于2004年3月才向四川省眉山市中级人民法院提起诉讼，请求撤销1842号《国有土地使用证》。根据《解释》第四十一条的规定，已超过了法定的起诉期限。气雾剂厂在认为自己的权益受到侵害后，没有正确运用法律手段来维护自己的权益，而是采取了上访的方式，逾期提起诉讼是由于自身原因造成的，不适用《解释》第四十三条的规定。请求驳回上诉，维持原裁定。

四川省高级人民法院在二审中调取了以下证据：

1．眉山市东坡区人民法院的审判人员贺永堂、姚良全证明，气雾剂厂于1999年11月曾向当时的眉山县人民法院提起过行政诉讼，该院未立案，也未制作不予受理行政裁定。

2．原眉山县人民政府于2000年8月颁发的眉国用（2000）字第3441号《中华人民共和国国有土地使用证》。该证载明土地使用者：眉山永升公司，座落：眉山县东坡镇新乐路南段130号，使用面积3675．17平方米。

被上诉人、原审第三人对上诉人在二审中提供的证据的真实性没有异议，但认为上诉人在二审中提供的证据已超过了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《规定》）第7条规定的举证期限，人民法院不应当采信。同时认为，上诉人提供的证据不足以证明其曾在1999年向人民法院提起过行政诉讼，其于2004年3月5日才提起诉讼是因自身原因造成的，已超过了法定的起诉期限。

上诉人、被上诉人及原审第三人对人民法院依职权调取的证据没有异议。

四川省高级人民法院在审查证据时认为，上诉人在二审中提供的证明其起诉没有超过法定起诉期限的证据，是因被上诉人在一审庭审中才主张上诉人的起诉已超过法定起诉期限，没有给上诉人一定的收集证据时间，致使上诉人在二审中提供证据，属于有正当理由，且上诉人在二审中提供的起诉状与法院依职权调取的证据材料能够相互印证，形成证据锁链，应予采信。

四川省高级人民法院认定本案的法律事实如下：

1996年4月，眉山县国土局（现眉山市东坡区国土资源局）根据永升公司的申请，经审核后上报眉山县人民政府（现眉山市东坡区人民政府）审批，以眉山县人民政府的名义为其颁发了位于眉山县东坡镇新乐路南段130号5．51亩土地的《国有土地使用证》，证号为眉国用（1996）1842号。同年5月，气雾剂厂向眉山县国土局申请颁发该宗土地使用权证时，被告知该土地的使用证已颁予他人，但未查到相关颁证材料。后气雾剂厂多次向有关部门反映情况，要求解决该土地的使用权问题。1998年9月3日，气雾剂厂通过查阅眉山县国土局颁证档案知道了1842号《国有土地使用证》的颁发情况。1999年3月24日，由于气雾剂厂的多次上访，眉山县国土局专门组织人员进行调查、取证和查阅档案材料，形成了眉国土函[1999]7号《眉山县国土局关于眉山气雾剂厂控告眉山县永升公司非法取得该厂土地使用权的调查情况汇报》。该报告载明了眉国用（1996）1842号《国有土地使用证》的颁发情况，并认为该颁证行为是合法的。此报告于1999年4月15日送达了气雾剂厂的法定代表人涂文灿。

1999年11月，气雾剂厂向眉山县人民法院（现眉山市东坡区人民法院）提起行政诉讼，请求撤销眉山县国土局受眉山县人民政府委托颁发的眉国用（1996）1842号《国有土地使用证》。眉山县人民法院未予立案。此后，气雾剂厂继续申诉和上访。2000年8月，眉山县人民政府因统一换发国有土地使用证，注销了1842号《国有土地使用证》，将其更换为眉国用（2000）字第3441号《中华人民共和国国有土地使用证》。该证载明土地使用者：眉山永升公司，座落：眉山县东坡镇新乐路南段130号，使用面积3675．17平方米。同年12月，眉山县人民政府更名为眉山市东坡区人民政府。

2001年，气雾剂厂再次向眉山市东坡区人民法院提起诉讼，请求撤销眉山市东坡区人民政府（原眉山县人民政府）颁发的1842号《土地使用证》，因被告知已经超过法定起诉期限而撤回了诉状。

2002年10月，气雾剂厂向眉山市国土资源局提出书面申请，请求对位于眉山市中心城区诗书路南段（原眉山县东坡镇新乐路南段）的5．51亩土地进行使用权登记确认。眉山市国土局于2003年12月4日以该申请属“重复登记”为由作出《不予受理土地登记通知书》，同月送达上诉人。2004年3月5日，气雾剂厂以原眉山县人民政府颁发的1842号《国有土地使用证》侵犯其合法权益为由向眉山市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该颁证行为。

四川省高级人民法院认为：

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第四十五条规定：“行政机关作出具体行政行为未告知当事人的诉权和起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”原眉山县人民政府虽然是于1996年4月颁发的1842号《国有土地使用证》，但气雾剂厂是于1998年9月3日查阅颁证档案时才确切知道该1842号《国有土地使用证》内容的，且在知道当时并没有被告知诉权和起诉期限。气雾剂厂于1999年11月向原眉山县人民法院提起行政诉讼，没有超过逾期一年的规定，其起诉符合行政诉讼法第四十一条规定的起诉条件。由于原眉山县人民法院对气雾剂厂于1999年11月提起的诉讼，既未按规定立案，也未按规定向当事人出具不予立案的书面裁定，致使气雾剂厂不断向其他部门申诉和上访，直到2003年12月收到眉山市国土局以重复登记为由作出的《不予受理土地登记通知书》后，才再次向眉山市中级人民法院提起行政诉讼。气雾剂厂反复向有关行政机关上访、申诉的时间，非因自身原因造成，根据《解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的规定，气雾剂厂向其他行政部门上访、申诉的时间不应当计算在起诉期间内。气雾剂厂于1998年9月3日知道被诉行政登记行为内容，扣除非因自身原因耽误的时间1999年11月至2003年12月，其于2004年3月5日提起的行政诉讼，符合《解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，人民法院应当立案受理。气雾剂厂的上诉理由成立。

被诉行政登记行为是1996年原眉山县人民政府作出的，而原眉山县人民政府在2000年12月已更名为眉山市东坡区人民政府，原眉山县人民政府作出行政行为的法律后果应当由眉山市东坡区人民政府承担。因此，本案的适格被告应为眉山市东坡区人民政府。眉山市中级人民法院以眉山市已在《关于印发〈眉山市土地管理事权划分实施方案〉的通知》中将城市规划区22平方公里内的土地上收直管为由，将眉山市人民政府列为本案被告，同时将不具有颁发土地所有（使用）权证法定职责的眉山市国土局也列为本案被告，属错列当事人，依法应予纠正。

综上，四川省高级人民法院于2004年9月27日裁定：

一、撤销眉山市中级人民法院（2004）眉行初字第4号行政裁定。

二、指令眉山市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。