福建省水电勘测设计研究院不服省地矿厅行政处罚案

（《最高人民法院公报》1998年第1期）

原告：福建省水利水电勘测设计研究院。

法定代表人：徐在民，院长。

委托代理人：黄冰光，福建省水利水电勘测设计研究院干部。

委托代理人：游劝荣，福建省第二律师事务所律师。

被告：福建省地质矿产厅。

法定代表人：毕振纲，厅长。

委托代理人：宋伯钟，福建省地质矿产厅干部。

委托代理人：杨鹏，福建省第二律师事务所律师。

第三人：福建省福州市城乡建设委员会

法定代表人：林新国，主任。

委托代理人：林金荣，福建省地热管理处干部。

委托代理人：周耿东，福建省第二律师事务所律师。

原告福建省水利水电勘测设计研究院（以下简称设计院）不服被告福建省地质矿产厅（以下简称地矿厅）对其作出的行政处罚，向福建省福州市中级人民法院提起诉讼。因本案与福建省福州市城乡建设委员会（以下简称城建委）有行政法律上的权利义务关系，福州市中级人民法院通知其以第三人身份参加诉讼。

原告诉称：一、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称实施细则）第四十四条规定：“地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源的勘查，适用〈矿产资源法〉和本细则；地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用〈水法〉和有关的行政法规。”地下温泉属于水资源。对于原告开发、利用地下温泉的行为，应当依照《中华人民共和国水法》（以下简称水法）的规定，并根据《福州市地下热水（温泉）管理办法》（以下简称地下热水管理办法），由第三人予以调整。被告对不由自己主管的事务进行管理，其具体行政行为超越职权。二、《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称矿产资源法）第四十五条规定，依照这个法律进行的行政处罚，应当由市、县人民政府决定。被告不顾管辖权限对原告处罚，其具体行政行为超越职权。三、原告没有矿山，也没有从事过开采矿产资源的活动，不属于《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》（以下简称采矿登记办法）的适用范围。被告根据这个规定对原告进行处罚，是适用法律错误。四、被告在处罚前未调查取证，处罚后也未将处罚决定书直接送交原告，违反了法定的行政处罚程序。请求法院撤销被告的行政处罚决定。

被告辩称：“地热是能源矿产，应当由矿产资源法、实施细则和采矿登记办法调整。原告作为全民所有制事业单位，必须依法取得采矿权后才能采矿。被告依据采矿登记办法将原告作为行政管理相对人进行行政管理，是合法的。被告对原告两次发出通知后，原告仍不履行通知规定的义务，是违法行为，应当进行处罚。被告的行政处罚适用法规正确，程序并无不妥。法院应当依法维持该行政处罚决定。

第三人称：按照地下热水管理办法的规定，福州市地下热水的保护、开发和利用，应当由第三人进行管理。同意原告对被告的辩护诉讼请求。

福州市中级人民法院经审理查明：原告设计院拥有用于开采地下热水的地热井两口。1994年5月4日，被告地矿厅在向知情人进行调查，掌握了基本证据后，对设计院发出了闽地矿监（94）017号《关于开采地热必须依法办理采矿许可证的通知》，要求设计院携带有关资料到该厅办理有关地热井的采矿登记手续。同年7月18日，地矿厅又以无证开采地热为由向设计院发出闽地矿监〔94〕081号《限期办理采矿许可证通知书》，限其于接到通知之日起三日内，向地矿厅申请办理采矿登记手续，并告知其逾期将依法进行处理。设计院对上述通知均未履行。地矿厅于1994年7月27日向设计院发出第03号《违反矿产资源法规行政处罚决定书》，以设计院“无采矿许可证开采地热”，“在限定期限内未办理采矿登记、领取采矿许可证”，违反了采矿登记办法第二条的规定为由，依照该办法第二十七条第（一）项的规定，决定对设计院处以人民币五千元的罚款。该处罚决定通过邮寄送达。

另查明，福州市中心地区地下热水可开采利用的范围约5平方公里，平均取水温度为72℃，可开采量9800立方米/日。

以上事实，有全国矿储量委员会全储决字（1986）0100号决议书，被告地矿厅的有关通知、立案表、调查笔录、审批表和第03号《违反矿产资源法规行政处罚决定书》为证。

福州市中级人民法院认为，本案当事人争议的问题归纳起来是：温度为72℃的地下热水是地热还是地下水？它属于矿产资源还是水资源？它应当由矿产资源法调整还是由《水法》调整？它应当由哪一个行政管理部门主管？应当由哪一级行政管理机关管辖？如果被告地矿厅有权管辖，其具体行政行为是否符合法定程序？

国务院根据矿产资源法制定并发布、1994年3月27日起施行的实施细则第二条规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资源的矿种和分类见本细则所附〈矿产资源分类细目〉。”所附的细目（一）能源矿产中，列有地热；细目（四）水气矿产中，列有地下水。由此可见，地热与地下水是两个不同的概念。国家技术监督局在1989年8月29日发布、1990年6月1日起实施的ＧB11615－－89号国家标准《地热资源地质勘查规范》中规定，地热资源是指在我国当前技术经济条件下，地壳内可供开发利用的地热能、地热流体及其有用组分。该标准将地热资源按温度分为高温地热资源、中温地热资源和低温地热资源三类。其中低温地热资源里，又将小于90℃大于或等于25℃的地热分为热水、温热水、温水三项。本案涉及的地下热水平均温度为72℃，是地热，不是地下水。实施细则第四十四条是对地下水资源的勘查、开发、利用、保护和管理作出的规定，与本案无关。

全国人大常委会于1986年3月19日颁布并于1986年10月1日起施行（已于1996年8月29日修正）的矿产资源法第三条规定：“矿产资源属于国家所有……开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。”第九条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”法律已经明确，地热作为矿产资源，必须依法取得采矿权后才能开采。勘查、开采地热的监督管理工作，在省一级行政区域内，是由省地质矿产行政部门主管的。矿产资源法第三十九条规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，……责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款”。1987年4月29日国务院根据矿产资源法发布的采矿登记办法第二十七条第（一）、（二）项规定，对于“开办矿山企业，未办理采矿登记手续擅自开工的”，“正在建设或者正在生产的矿山企业，从本办法发布之日起满一年无正当理由不申请办理采矿登记手续的”，可以给予警告、罚款、通知银行停止拨款等处罚。本案原告设计院作为全民所有制的事业单位，没有依法取得采矿权而开采地热，是违法的，应当依法进行处罚。

1991年7月19日起施行的地下热水管理办法，是福建省第七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的地方性法规。其中第五条规定：“市水行政主管部门是地下水资源的主管部门，负责对温泉的统一规划和协调，对温泉的保护工作进行指导。福州市城市建设行政主管部门是温泉开发利用的主管部门（以下简称温泉主管部门），负责温泉的保护和开发利用的统一管理工作。”第二十七条规定：“本办法规定的行政处罚，由市温泉主管部门决定。”这个规定没有根据国家标准把温泉按照温度的不同区分出地热和地下水，以致将部分地热归入地下水中，由此给这部分地热确定的行政主管部门与法律、行政法规的规定不符。本案第三人城建委据此地方性法规认为自己对这部分地热有行政管理权，是不适当的。

采矿登记办法第二十七条的行政处罚，规定由登记管理机关给予。该办法第三条第三款规定的登记管理机关，是省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门。被告地矿厅根据采矿登记办法的规定，以自己作为实施具体行政行为的主体，对设计院的违法行为进行处罚，并无不当。地矿厅的具体行政行为发生于1994年，评判该具体行政行为是否符合法定程序，应当以行为时的法律为准。地矿厅已经对设计院的违法事实调查取证，又向其发出《关于开采地热必须依法办理采矿许可证的通知》和《限期办理采矿许可证通知书》等两个通知。由于设计院对这两个通知均未履行，才依照采矿登记办法第二十七条第（一）项的规定决定对设计院处以人民币5000元的罚款。此决定通过邮寄送达当事人。地矿厅的上述具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚适当，程序合法，应当维持。据此，福州市中级人民法院于1997年4月30日判决：

维持被告福建省地质矿产厅第03号《违反矿产资源法规行政处罚决定书》。

本案诉讼费500元，由原告福建省水利水电勘测设计研究院负担。

宣判后，原告、被告及第三人均未提出上诉，判决已发生法律效力。