路世伟不服靖远县人民政府行政决定案

（《最高人民法院公报》2002年第3期）

原告：路世伟，男，48岁，甘肃省靖远县新潮服装行负责人，住靖远县乌兰乡河靖村。

委托代理人：张永河、王平，甘肃省地山律师事务所律师。

被告：甘肃省靖远县人民政府。

法定代表人：董继武，该县县长。

委托代理人：李茂荣，甘肃省靖远县法制局局长。

委托代理人：陈全胜，白银铜城律师事务所律师。

原告路世伟因不服甘肃省靖远县人民政府（以下简称县政府）1999年9月6日作出的靖政发（1999）172号行政决定，向甘肃省白银市中级人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：靖远县服装刺绣厂（以下简称刺绣厂）破产后，我以36万元的价格，向该厂清算小组购买了西街厂区的财产所有权和土地使用权。此事经清算小组请示被告，被告曾以靖政发（1997）134号文件批复同意。我付清价款，办理了财产移交手续，申领了土地使用证和个体营业执照，投入资金近10万元筹办起靖远县新潮服装行（以下简称服装行）。但是，当我正准备开张营业时，被告又要求我退回西街厂区。遭我拒绝后，被告就下发靖政发（1999）172号文件，决定撤销靖政发（1997）134号文件，收回我的国有土地使用权。被告的这个行政行为侵害了我的合法权益。请求判令撤销靖政发（1999）172号文件，确保我能够对西街厂区行使财产所有权、土地使用权和经营权，并判决被告赔偿因其错误行政行为给我造成的经济损失12万元。

被告未答辩。

白银市中级人民法院经审理查明：

刺绣厂是集体企业，由于连年亏损，无力偿还到期债务，申请破产。靖远县人民法院于1996年9月28日裁定，宣告刺绣厂破产还债，并组织刺绣厂清算小组（以下简称清算组）负责破产财产的清理、估价、处理和分配。清算组委托白银市资产评估事务所对刺绣厂的固定资产进行评估，评估结果为444366元。靖远县人民法院于1997年10月29日裁定，原则认可清算组提出的破产财产处理和分配方案，并决定交由审计部门对破产财产进行审计后立即执行。11月6日，靖远县资产拍卖委员会经研究决定，将西街厂区的拍卖底价定为40万元。11月18日，清算组向被告县政府请示，拟将西街厂区（含土地使用权）以36万元价协议出售给服装行。县政府据此作出靖政发（1997）134号《关于县服装刺绣厂破产后财产处理的批复》，同意将西街厂区以拍卖价36万元出售给服装行。1998年3月17日，原告路世伟将36万元转入靖远县企业改革办公室。10月26日，清算组向路世伟移交了西街厂区的所有财产。10月27日，县政府以靖土建字（1998）112号文，将西街厂区的国有土地使用权出让给服装行使用50年。路世伟以服装行的名义，与靖远县土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，于11月1日申领了国有土地使用证。

原告路世伟准备开张营业之际，被告县政府于1999年9月6日作出靖政发（1999）172号《关于撤销对县服装刺绣厂破产后西街厂区财产处理批复的决定》，主要内容是：一、撤销靖政发（1997）134号文中对“西街厂区以拍卖价36万元（包括土地使用权）出售给服装行”的批复；二、退还服装行用于购买西街厂区的36万元，对服装行在购买西街厂区中造成的直接经济损失，按有关规定予以补偿；三、西街厂区收回后，根据《中华人民共和国拍卖法》和《靖远县国有（集体）资产拍卖办法》等规定向社会公开竞价拍卖。10月12日，县政府又根据172号文件的精神，撤销了靖土建字（1998）112号文件，同时撤销靖远县土地管理局与服装行签订的《国有土地使用权出让合同》，发文收回服装行的国有土地使用权。

上述事实，有双方当事人的陈述、靖远县资产拍卖委员会会议记录、县政府文件等证据证实。

白银市中级人民法院认为：被告县政府以靖政发（1999）172号文件，决定撤销对西街厂区财产处理的批复，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应当维持。原告路世伟请求撤销靖政发（1999）172号文件，请求确保其能够对西街厂区行使财产所有权、土地使用权和经营权。这两项请求于法无据，不予支持。路世伟请求判令县政府赔偿的直接经济损失，县政府已经决定按有关规定补偿，本案不再处理；请求判令县政府赔偿的间接经济损失，因与本案没有因果关系，不予支持。据此，白银市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定判决：

维持被告县政府作出的靖政发（1999）172号《关于撤销对县服装刺绣厂破产后西街厂区财产处理批复的决定》。

案件受理费4010元，由原告路世伟负担。

一审宣判后，路世伟不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。理由是：被上诉人作出的靖政发（1999）172号决定，既没有事实根据，也没有法律依据，理应撤销。一审判决予以维持，是适用法律错误。请求撤销原判，撤销靖政发（1999）172号文件。

被上诉人县政府答辩称：靖政发（1997）134号批复是同意将西街厂区出售给服装行，但文件下发时，文中所指的服装行尚未依法登记注册，事实上并不存在；该批复是同意以拍卖价出售西街厂区，而西街厂区事实上并未公开拍卖；由于清算组工作的粗疏导致靖政发（1997）134号批复有误，理应撤销。被上诉人以靖政发（1999）172号文件决定撤销靖政发（1997）134号批复，是正确的。一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应当维持。

甘肃省高级人民法院经审理，除确认了一审认定的事实以外，还查明：1997年11月18日，清算组向被上诉人县政府所作的请示称：经清算组清算，资产评估事务所评估，刺绣厂资产值为74.85万元（不包括土地）。通过县深化企业改革领导小组协调，县拍卖委员会1997年11月6日会议研究同意采用协议出售的办法，出售价格为116万元（包括土地）。其中，南街市场出售给靖远县国家税务局，价格为80万元（包括土地）；西街厂区出售给服装行，价格为36万元（包括土地）。出售转让资金用于支付破产费用和职工安置费用。

1999年3月1日，靖远县工商行政管理局对服装行进行注册登记，并颁发了靖工商个字5295号营业执照。

甘肃省高级人民法院认为：

各级国家行政机关都必须依法行政。依法行政，既包括具体行政行为内容必须合法，也包括具体行政行为的程序必须合法。行政机关的具体行政行为如果有超越职权、滥用职权等违法现象，法律必将不予维护。

最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》第74条规定：“非全民所有制企业法人的破产还债程序，适用民事诉讼法的规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零一条第一款规定：“人民法院可以组织有关机关和有关人员成立清算组织。清算组织负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组织可以依法进行必要的民事活动。”第二款规定：“清算组织对人民法院负责并报告工作”。最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第240条规定：“具有法人资格的集体企业、联营企业、私人企业以及设在中国领域内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业等，适用企业法人破产还债程序。”第246条规定：“依照民事诉讼法第二百零一条的规定，人民法院组织成立破产清算组织的，破产财产处理和分配方案由破产清算组织提出，债权人会议讨论通过，报请人民法院裁定后执行。”

根据上述规定，有权负责集体企业破产财产的保管、清理、估价、处理和分配工作的，是人民法院依职权组织的清算组织。本案中，作为集体企业的刺绣厂被宣告破产后，靖远县人民法院已经为该破产企业组成了清算组。该清算组有权提出破产财产以什么价格出售、以什么方式出售以及出售给何人的方案，经债权人会议讨论通过并报请人民法院裁定后就可以执行。另外，清算组还可以作为民事主体，与其他民事主体进行必要的、平等的民事活动。清算组织依法只对人民法院负责并报告工作。其他任何组织都无权对破产财产进行处理，也无权要求清算组织对其负责，向其报告工作。清算组在破产财产处理方案经靖远县人民法院裁定认可后，决定以36万元的协议价格将西街厂区出售给上诉人路世伟，是清算组依法行使自己职权所进行的必要民事活动。在出售西街厂区的过程中，清算组与路世伟形成了平等主体间的买卖民事法律关系。他们达成的买卖西街厂区交易是合法有效的。

本案的破产财产处理方案经靖远县人民法院裁定认可后，清算组不去立即执行，反而再向不负责此项工作的被上诉人县政府请示，不符合法定程序。县政府接到清算组的违法请示后，没有以不属自己职权范围为理由拒绝受理，却以靖政发（1997）134号文件批复同意，超越了职权。县政府以靖政发（1999）172号决定撤销了自己作出的靖政发（1997）134号批复，但撤销的理由不是认为该批复超越职权，而是认为该批复同意将西街厂区出售给了当时还没有注册登记的服装行；还认为清算组在出售西街厂区时，没有按该批复所说的“拍卖价”公开拍卖。这是县政府对靖政发（1997）134号批复存在的违法事实认定不清。

基于以上两点错误认识，被上诉人县政府在靖政发（1999）172号文件中还进一步决定：退还服装行用于购买西街厂区的36万元，收回已出售的西街厂区，同时收回服装行的国有土地使用权。西街厂区是上诉人路世伟的服装行以平等交易的方式，从有权进行此项交易活动的清算组手中购买的。此项交易，不仅钱货两清，而且还办理了国有土地使用权出让手续。路世伟为了使其准备在西街厂区筹办的服装行开业，已经申领了营业执照。这些事实都证明，西街厂区的财产所有权以及土地使用权已经合法易主，不再是清算组有权保管的破产财产。靖政发（1999）172号文件中的这些决定，必将破坏已经成功的平等交易，妨碍路世伟实现自己的合法权益。

退一步说，即便是清算组有权不敢行使，或者认为存在种种客观情况不便独立行使，非要拿自己份内的工作去向被上诉人县政府请示，而且县政府也乐于管这种不属于自己管的事，那也只能形成清算组与县政府二者之间的独特关系。县政府无权用这种于法无据的独特关系去影响他人，去为他人设定新的权利义务，去妨碍他人的合法权益。县政府在靖政发（1999）172号文件中实施的这些具体行政行为，不仅超越职权，更是滥用职权。

此外，行政机关的任何具体行政行为，必须以明确的法律规定为依据。被上诉人县政府的靖政发（1999）172号文件，没有说明作出该具体行政行为的法律依据，属适用法律不当。

综上所述，被上诉人县政府作出的靖政发（1999）172号文件，存在着认定事实不清、主要证据不足以及超越职权、适用法律不当的错误，应当撤销。一审判决维持这一具体行政行为，明显不当，应当改判。上诉人路世伟请求被上诉人县政府赔偿因错误行政行为造成的经济损失，但在一审中没有提出有效的证据，属主要证据不足，不予支持。据此，甘肃省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项、第五十四条第二项的规定判决：

一、撤销一审行政判决；

二、撤销被上诉人县政府作出的靖政发（1999）172号《关于撤销对县服装刺绣厂破产后西街厂区财产处理批复的决定》。

一、二审案件受理费共8020元，由被上诉人县政府负担。