关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会
监督法（草案）》的说明
——2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
全国人大法律委员会主任委员 王维澄
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》的说明。
监督宪法和法律的实施，监督政府、法院、检察院的工作，是人大及其常委会的一项重要职责。宪法和有关法律对各级人大及其常委会行使监督权作了一系列规定。党的十一届三中全会以来，各级人大及其常委会的工作取得了很大的进展，在行使监督权方面也积累了不少经验。各省、自治区、直辖市人大或其常委会都已制定了有关监督工作的地方性法规。近十多年来，全国人大历次会议上都有许多代表提出议案，要求制定监督法。仅九届全国人大以来，代表就提出关于尽快制定监督法的议案41件。
关于监督法的制定，在六届全国人大期间就开始酝酿。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。七届全国人大和八届全国人大期间，都进行了监督法的起草研究工作。九届全国人大组成以后，监督法列入了九届全国人大常委会立法规划，继续开展了监督法的起草研究工作，并草拟了监督法草案。
现对草案的主要问题说明如下：
一、关于起草监督法的指导思想
江泽民同志在党的十五大报告中指出：“完善民主监督制度。我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。”江泽民同志在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中又指出，要“建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。”起草监督法的指导思想是，以宪法为根据，以邓小平理论和党的基本路线为指导，贯彻“三个代表”的重要思想，总结我国人大监督工作的实践经验，从我国的国情和现阶段的实际状况出发，对人大及其常委会进行法律监督和工作监督的内容、形式和程序作出具体规定，使制定的监督法符合实际，切实可行。
宪法对我国国家机构的设置和各个国家机关的职责范围以及相互关系，作了明确规定。各个国家机关都要在各自的职权范围内工作。人大行使监督权，必须遵守宪法确立的体制，既不能失职，也不能越权。宪法对国家权力机关的监督职权作出了原则规定，制定监督法就是要把这些原则规定具体化，便于操作。
近些年来，各级人大及其常委会在同级党委的领导下，在改进和加强监督工作方面，进行了积极探索，积累了一些经验，创造了一些新的形式。制定监督法，要认真总结各级人大加强监督工作的经验，把行之有效的做法上升为法律，同时，还要为人大监督工作的进一步探索留有余地。省级人大及其常委会可以根据本地实际情况，对现有的监督工作条例法规进行修改或制定实施监督法的具体办法。
二、关于各级人大及其常委会行使监督权的原则和监督法的框架
我国实行人民代表大会制度，在中国共产党的领导下，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。根据宪法的有关规定，各级人民代表大会及其常委会监督职权的行使，必须坚持中国共产党的领导，遵循以下原则：第一，依法监督。各级人大及其常委会应当依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督。第二，集体行使职权。各级人大及其常委会实行集体负责制，按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。第三，不包办代替。人大及其常委会监督人民政府、人民法院、人民检察院的工作，但不代替一府两院行使职权，而是监督、督促和支持一府两院更好地依法行使职权。
根据宪法的有关规定，总结近年来各级人大开展监督工作的经验，监督法草案共有七章七十三条，包括了以下内容：一是人大及其常委会行使监督权的原则；二是监督宪法和法律的实施；三是听取和审议人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告；四是审查和批准国家计划、预算及其执行情况的报告；五是监督审判和检察工作；六是质询和特定问题调查；还有一章附则。
三、关于监督宪法和法律的实施
宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。宪法的贯彻实施，是社会主义法制建设的基础。维护社会主义法制的统一和尊严，最根本的就是要维护宪法的权威和尊严。江泽民同志在十五大报告中提出，建设社会主义法治国家，要“加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一”。加强监督工作，首先要采取有力的措施，切实保障宪法和法律的实施。
宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法和法律的实施。这项监督主要包括以下几个方面：第一，保证全国人大常委会制定的法律和决定同宪法不抵触，全国人大有权改变或者撤销它的常委会制定和批准的不适当的法律和决定。第二，对国务院的行政法规、决定和命令进行监督，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。第三，对最高人民法院和最高人民检察院的工作进行监督，全国人大常委会有权废止与法律不符的司法解释。第四，对省级国家权力机关制定的地方性法规和决议进行监督，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定和批准的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议。监督宪法和法律的实施，这对于在中国共产党的领导下，推进建设有中国特色社会主义事业，是至关重要的。
监督宪法和法律实施的工作量比较大，既包括对规范性文件是否合宪、合法的监督，又包括对政府、法院、检察院及其工作人员的行为是否合宪、合法的监督。对行政法规、地方性法规等规范性文件的审查和监督，立法法已经作了明确规定。草案重申了立法法的有关规定，并总结近年来人大工作的经验，对县级以上各级人大常委会对政府、法院、检察院的工作开展执法检查的程序作了具体规定。
四、关于听取和审议人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告
每年在各级人民代表大会会议上，都要听取和审议政府、法院、检察院的全面工作报告，在人大常委会会议上根据常委会的要求听取和审议政府、法院、检察院的专题工作报告、政府部门的全面工作报告或专题工作报告，这是人大及其常委会对一府两院工作进行监督的基本形式，已经形成制度。根据近些年的实践，草案对这一问题增加了以下规定：一是，人民代表大会会议审议工作报告时，提出报告的机关应当根据代表审议中提出的意见，对报告进行修改或者向大会作补充报告。二是，工作报告未被大会批准的，乡镇人民代表大会应当于两个月内举行会议，听取和审议提出报告的机关根据代表审议意见再作的报告；县级以上各级人民代表大会可以由大会主席团提出处理意见，提请大会决定。三是，常委会在听取工作报告之前，可以组织常委会组成人员和本级人大代表对提出工作报告的机关的工作进行视察，常委会在审议工作报告时，可以对提出工作报告的机关履行职责、执行法律的情况进行评议，使常委会对工作报告的审议取得更好的效果。
八十年代中期以来，地方人大常委会在同级党委的领导下，结合本地实际情况，开展了对人大及其常委会选举和任命的政府、法院、检察院工作人员的述职评议工作。实践证明各地的述职评议对于促进各级国家机关依法行政、公正司法已取得较好的效果。考虑到从总体看，各地述职评议工作仍处于探索、完善的过程中，因此，监督法草案对述职评议未作规定。今年九届全国人大五次会议关于全国人大常委会工作报告的决议中已经明确指出，“继续支持地方人大就立法和监督工作在制定地方性法规和开展代表评议、述职评议等方面进行的探索和实践。”因此，各级地方人大仍要继续对述职评议进行完善和探索，在条件成熟时再上升为法律。
五、关于审查和批准国家计划、预算及其执行情况的报告
审查和批准国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，是各级人大的一项重要职权。依照宪法和有关法律的规定，全国人民代表大会负责审查和批准国民经济和社会发展计划及中央预算，全国人大常委会负责审查和批准计划和中央预算的调整方案，审查和批准中央决算；县级以上地方各级人民代表大会负责审查和批准本行政区域内的计划和本级预算，县级以上地方各级人大常委会负责审查和批准本行政区域内的计划和本级预算的调整方案，审查和批准本级决算；乡镇人民代表大会决定本行政区域内的计划，审查和批准本级预算、预算的调整方案和决算。
为了加强人大及其常委会对政府经济工作和政府预算的监督，全国人大常委会先后通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》和《关于加强经济工作监督的决定》。草案吸收了这两个决定的主要内容，对人大及其常委会审查计划、预算及其执行情况的报告的程序作出具体规定，包括：在人大及其常委会召开会议之前，将计划草案、预算草案、调整方案、决算草案提交人大有关专门委员会进行初步审查；加强对预算超收收入使用的监督；严格控制不同预算科目之间的资金调剂；加强对预算外资金使用的监督等。草案还增加若干新的规定：如县级以上的人民代表大会经审议后未批准计划或预算，属于对计划或者预算需要进行部分调整的，本级人民代表大会可以授权常委会批准本级人民政府根据代表审议意见重新编制的计划或预算。这些规定有利于进一步加强对政府经济工作和政府预算的监督。
六、关于监督审判和检察工作
监督法院、检察院的审判、检察工作，是人大及其常委会行使监督权的重要内容。草案根据现有法律的规定和各级人大及其常委会监督审判和检察工作的实际做法，对监督审判和检察工作的范围、原则、方式和程序作了规定。
监督审判和检察工作，主要是监督审判、检察工作中遵守和执行宪法和法律的情况，遵守和执行上级和本级人大及其常委会决议的情况，办理本级人大代表的建议、批评和意见的情况，办理公民、法人或者其他组织反映的情况，以及对审判人员、检察人员滥用职权、玩忽职守，侵犯公民、法人等合法权益的行为的处理情况。
人大及其常委会对审判、检察工作实施监督，坚持集体行使职权，不代行审判权、检察权，不直接处理案件的原则。具体案件由审判机关、检察机关依照法定的程序进行办理。人大专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实。如认为必要时，由专门委员会提请全国人大常委会委员长会议或县级以上地方各级人大常委会主任会议决定，交有关审判、检察机关处理，并要求报告办理结果；专门委员会研究后对办理结果不满意的，可以向委员长会议或者主任会议报告情况，并提出处理建议。
人大及其常委会采取下列方式对审判、检察工作实施监督：听取和审议法院、检察院的工作报告；对审判、检察工作中执行法律的情况进行检查；听取法院、检察院办理案件中执法情况的汇报；依法对法院、检察院的审判、检察工作提出质询案；依法组织关于特定问题的调查委员会；依法罢免或撤销有严重违法失职行为的审判人员、检察人员的职务。
七、关于质询和特定问题调查
质询和特定问题调查，是人大及其常委会行使监督权的两种形式。根据宪法和有关法律的规定，各级人大及其常委会举行会议的时候，代表和常委会组成人员可以依法对本级人民政府及其部门、人民法院、人民检察院提出质询案，由大会主席团、常委会委员长会议或主任会议决定是否要求受质询的机关给予答复，包括听取答复的方式和范围。宪法和有关法律还对县级以上各级人大及其常委会可以组织关于特定问题的调查委员会作了规定。草案在现有法律关于质询和特定问题调查委员会的有关规定基础上，对代表和常委会组成人员在提出质询案和参加调查委员会时的回避问题作了规定，以利于质询和特定问题调查能够更好地实施。