关于《中华人民共和国立法法（草案）》的说明
全国人大常委会法制工作委员会副主任 张春生
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国立法法（草案）》的说明。
立法法是关于国家立法制度的重要法律。我国宪法、全国人大组织法、地方组织法对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题作了基本规定，全国人大及其常委会议事规则对法律的制定程序又作了具体规定。实践证明，这些规定是切实可行的。自1979年以来，我国的立法工作取得了很大成就，积累了一些行之有效的经验。但也存在着一些问题，主要是：有些机关越权制定法规、规章；有些法规、规章同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象；有些法规、规章的质量不高，存在着不顾国家整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成某些混乱。因此，需要制定立法法，对法律、法规以及规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化，以维护国家法制的统一，推进依法治国、建设社会主义法治国家。
全国人大常委会法制工作委员会从1993年下半年着手进行立法法的起草工作，多次召开各有关方面和法律专家参加的座谈会，并两次将立法法草案征求意见稿印发中央有关机关和各省、自治区、直辖市人大常委会广泛征求意见。根据各方面的意见，反复修改，形成了立法法草案。
草案以宪法为依据，总结二十年来的立法经验，本着既要促进立法的民主性、科学性，又要提高工作效率；既要维护国家法制的统一和尊严，又要发挥各方面的积极性的指导思想，对立法工作应遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自的权限范围、制定程序和适用规则等问题，作了比较具体的规定。
现对草案的几个主要问题说明如下：
一、关于立法权限的划分
宪法规定的我国立法体制是：全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律；国务院根据宪法和法律制定行政法规；省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规；民族自治地方包括自治区、自治州、自治县的人大有权制定自治条例和单行条例，分别报有关上级人大常委会批准。宪法对这些国家机关的立法权限从大的原则上作了规定，但对全国人大及其常委会与国务院、中央与地方之间在立法事项方面没有作具体划分。经过二十年的努力，我国在立法工作中已经积累了相当的经验，对一些问题的认识已经比较清楚，有必要也有条件对立法权限作进一步的明确，以便遵行。
根据宪法规定，总结实践经验，草案着重对应由全国人大及其常委会立法的事项作了进一步明确，即：（1）有关国家领土、国防、外交、国籍等涉及国家主权方面的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪与刑罚；（5）涉及公民政治权利、人身自由权利的强制措施和处罚，财产的查封、扣押、冻结、强制划拨等强制措施；（6）物权、债权、知识产权、婚姻家庭、财产继承等民事基本规范；（7）诉讼和执行制度，律师、公证、仲裁制度；（8）财政、税收、海关、金融和外贸基本制度；（9）宪法规定和全国人大及其常委会认为应当制定法律的其他事项。上述事项，都是关系国家基本政治制度、经济制度和法律制度的重大事项。至于上述事项哪些应由全国人大立法，哪些可以由全国人大常委会立法，仍遵循宪法的规定，由全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构等基本法律和全国人大认为应当由它制定的其他法律，全国人大常委会制定和修改除基本法律以外的其他法律。（第八条、第九条）
草案对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的权限范围作了大致规定。除以上应由全国人大及其常委会制定法律的事项外，对其他事项，原则上行政法规、地方性法规可以自行先作规定，如果行政法规、地方性法规需要对应由法律规定的事项作出规定，则需经全国人大及其常委会授权。自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点对法律、行政法规作变通规定，但不得违背法律、行政法规的基本原则。此外，草案对国务院各部、委员会规章和省级政府、较大市政府规章的权限范围也作出规定，主要是为执行法律、法规需要作出具体规定的事项。
二、关于授权立法
八十年代，全国人大及其常委会先后两次作出授权立法决定，一是在1984年，授权国务院就改革工商税制发布有关税收条例试行；二是在1985年，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。这两次授权，为加快立法步伐，促进经济建设和改革开放，起到了积极作用。各方面的反映也是好的。
建立和完善社会主义市场经济体制包括制定与之相配套的法律，需要有一个过程。到2010年形成比较完备的法律体系之前，还有一些市场经济急需的法律如社会保险法和若干税法，立法条件仍不成熟，仍需要国务院先制定行政法规，待条件成熟再上升为法律。因此，目前保留授权立法是必要的，同时也应对授权立法进一步予以规范和完善。为此，草案对授权立法制度作了必要的规定：一是全国人大及其常委会根据实际需要，可以作出决定将应当由法律规定的事项授权国务院先制定行政法规，但有关犯罪与刑罚、公民政治权利和人身自由权利的强制措施和处罚、司法制度等不能授权行政机关作规定；二是授权决定应当明确授权的目的、范围；被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使这项权力；三是经过实践积累经验，制定法律条件成熟时，应当及时由全国人大及其常委会制定法律；四是根据授权制定的法规应当报授权机关备案（第十条、第十三条、第十四条、第八十八条第（四）项）。这样，随着法律的日渐完善，逐步形成比较完备的法律体系，授权立法的范围自然逐渐缩小。
三、关于立法程序
立法程序一般包括法律案的提出、审议、通过和公布四个环节。全国人大组织法、全国人大及其常委会的议事规则对立法程序已有规定。实践表明，这些规定是适当的。草案根据法律已有的规定，着重把多年来实践证明体现民主集中制原则，并行之有效的一些基本经验加以法律化、制度化。增加或强调的主要是：（1）常委会审议法律案一般实行三审制，同时规定，如果各方面意见比较一致也可以两审通过，法律的部分修改案也可以一审通过（第三十条、第三十一条）。（2）坚持统一审议，充分发挥专门委员会在法律案审议中的作用：一是法律案由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发会议（第二十条、第三十三条）。二是法律委员会根据代表或常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见对法律案进行统一审议，提出审议意见的汇报或审议结果的报告和草案修改稿（第二十一条、第三十四条）。三是法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会成员列席会议，发表意见。法律委员会对有关专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应向有关专门委员会反馈（第三十四条）。四是各专门委员会之间对法律案的重要问题意见不一致时，提交委员长会议讨论（第三十五条）。（3）进一步在立法中发扬民主，走群众路线。法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以召开有关机关、组织和专家座谈会、听证会、论证会，采取多种形式听取各方面的意见。一些重要的法律草案，经委员长会议提出，常务委员会同意，可以将草案公布，广泛征求意见（第三十六、第三十七条）。（4）为了集思广益，对法律案进行深入审议，草案规定，常委会在分组会议审议的基础上，可以召开联组会议或全体会议，对主要问题进行讨论和辩论（第三十条）。（5）法律案在审议中如果有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决（第二十四条、第四十条）。（6）法律案因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧而搁置审议两年以上，或者因暂不付表决而在两年内没有再次列入常委会会议审议的，该法律案即为废案，常委会不再进行审议（第四十一条）。对久拖不决的法律案作了一个交代。
同时，草案还对行政法规、地方性法规和规章的基本制定程序作了规定。其中，在地方性法规的制定程序中，参照全国人大及其常委会的作法，规定要有统一审议的环节，以进一步提高地方性法规的质量，保证法制统一。
四、关于法律解释 法律解释包括立法解释和具体应用解释。立法解释是宪法赋予全国人大常委会的职权，为了加强立法解释工作，保证法律的正确执行，草案规定以下两种情况应由全国人大常委会解释：一是法律规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。草案还对全国人大常委会解释法律，规定了一个简易程序。（第四十四条至第四十七条）
除全国人大常委会可以作立法解释外，1955年8月《全国人大常委会关于解释法律问题的决议》规定，属于审判工作中如何具体应用法律的问题，由最高人民法院解释。1981年6月《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》又扩大规定，最高人民检察院、国务院及其主管部门也可以对如何具体应用法律的问题进行解释。实践表明，许多部门都来解释法律，不利于保证法律的统一理解和执行。为此，草案规定，属于人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院解释。如果最高人民法院的解释与全国人大常委会的解释不一致时，以全国人大常委会的解释为准（第四十九条）。同时，相应废止1981年6月10日《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》（第九十四条）。这样规定，有利于防止“法出多门”，保证法制统一。至于行政机关、检察机关遇到如何具体应用法律问题时，按照宪法关于国务院领导各级行政机关、最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的规定，国务院和最高人民检察院当然可以对下级机关提出如何具体应用法律的问题予以答复，以指导下级的工作，但这种答复同法律解释性质不同。
五、关于适用规则
现在各种法律、法规、自治条例和单行条例、规章愈来愈多，执行中提出了许多涉及它们相互关系的问题，需要确定规则，明确它们相互间的效力等级。根据宪法和有关法律的规定，草案进一步明确了法律、法规、自治条例和单行条例、规章的适用规则。基本精神是：（1）上位法的效力高于下位法。（2）同位法中特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。（3）人民法院审理案件，以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据，规章可以作为参照。根据这些精神，具体规定了适用规则。此外，草案还规定，法律、法规、自治条例和单行条例、规章之间不一致，执行机关不能根据效力高低确定如何适用时，应由有关机关对如何适用作出裁决。（第七十六条至第八十五条）
六、关于法规、规章的备案
草案对立法权限虽然作了划分，但仅此还不能完全解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触或不一致，法规与规章之间互相矛盾的问题。因此，需要加强对法规、规章的备案工作。根据实践做法，草案规定了法规、规章的备案审查程序。一是全国人大常委会对报送备案的法规、自治条例和单行条例一般实行被动审查，即发现矛盾和问题时进行审查。二是为了使被动审查机制得以启动，草案规定有关国家机关认为法规、自治条例和单行条例同宪法和法律相抵触时，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求（第九十条）。三是经全国人大法律委员会和有关专门委员会审查，确认有同宪法、法律相抵触的规定的，可以责成制定机关修改；也可以由常委会决定是否予以撤销（第九十一条）。
草案还根据宪法和有关法律规定，法律、法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，应当予以改变或者撤销：（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；（四）规章的规定被认为不适当应当予以改变或者撤销的；（五）违背法定程序的（第八十六条）。并对改变或者撤销的权限和程序作了规定（第八十七条）。
我的说明完了，请审议。